Ομιλία του Διοικητή της Τράπεζας της Ελλάδος Γιάννη Στουρνάρα

21/03/2016

Ομιλία του Διοικητή της Τράπεζας της Ελλάδος Γιάννη Στουρνάρα με θέμα «Ο νέος ρόλος των Κεντρικών Τραπεζών και η σημασία του για την Ελλάδα» σε εκδήλωση της Κίνησης Πολιτών στο Μέγαρο Μουσικής Αθηνών

Ένας από τους σημαντικότερους οικονομολόγους όλων των εποχών, ο Paul Samuelson, έχει πει ότι στην ιστορία του ανθρώπου υπάρχουν τρεις μεγάλες εφευρέσεις: η φωτιά, ο τροχός και οι κεντρικές τράπεζες. Αν και οι πρώτες κεντρικές τράπεζες ιδρύθηκαν στα τέλη του 17ου αιώνα, ουσιαστικά αναπτύχθηκαν στη διάρκεια του 20ου, έχοντας αρκετές από τις σημερινές τους αρμοδιότητες. Στις μέρες μας έχουν ιδιαίτερα ενισχυμένο ρόλο τόσο στην άσκηση της νομισματικής πολιτικής όσο και στη διασφάλιση της χρηματοπιστωτικής σταθερότητας.

Σήμερα, η ισχύουσα αντίληψη για τις κεντρικές τράπεζες είναι ότι αποτελούν ανεξάρτητα ιδρύματα δημοσίου συμφέροντος, επιφορτισμένα με την προστασία της νομισματικής μονάδας, τη χάραξη και την εφαρμογή της νομισματικής πολιτικής και, στις περισσότερες των περιπτώσεων, την εποπτεία του τραπεζικού συστήματος. Η αντίληψη αυτή διαμορφώθηκε μέσα από αδιάλειπτες προσαρμογές των κεντρικών τραπεζών για να ανταποκριθούν στις ταχύτατα μεταβαλλόμενες συνθήκες της μεταπολεμικής περιόδου. Οι δεκαετίες του ’70 και του ’80, με τις μεγάλες εξάρσεις του πληθωρισμού, ήταν καθοριστικές. Έγινε τότε φανερό ότι η αποτυχία των κεντρικών τραπεζών να διατηρήσουν χαμηλά το γενικό επίπεδο των τιμών, ήταν αποτέλεσμα της στενής σύνδεσής τους με την κυβερνητική πολιτική, καθώς οι αποφάσεις και οι ενέργειές τους επηρεάζονταν και από τον εκλογικό κύκλο. Έτσι μπήκε στην ημερήσια διάταξη το ζήτημα της ανεξαρτησίας των κεντρικών τραπεζών έναντι του κράτους, που οδήγησε τελικά σε δύο ιστορικές, κατά την άποψή μου, αλλαγές.


1ον . Στη θεσμική κατοχύρωση της ανεξαρτησίας των κεντρικών τραπεζών έναντι του κράτους.

2ον. Στην ανάληψη από τις κεντρικές τράπεζες της κύριας ευθύνης για την εύρυθμη λειτουργία του τραπεζικού συστήματος.

Θα σταθώ για λίγο στο θέμα της ανεξαρτησίας, γιατί πιστεύω ότι είναι κομβικό χαρακτηριστικό, που δίνει νέο ευρύτερο ρόλο στις κεντρικές τράπεζες. Μια ανεξάρτητη κεντρική τράπεζα λειτουργεί με σαφή μακροχρόνια στόχευση, συνέχεια και συνέπεια. Μπορεί έτσι να αντιμετωπίζει τα βραχυχρόνια προβλήματα της αρμοδιότητάς της, συμπεριλαμβάνοντας στους προβληματισμούς και τις εκτιμήσεις της τη μακροχρόνια περίοδο, αποφεύγοντας τις ad hoc αποφάσεις που δεν είναι σπάνιες στην πολιτική, π.χ. λόγω του εκλογικού κύκλου. Αυτό βέβαια δεν σημαίνει ότι οι κεντρικές τράπεζες λειτουργούν αυτόνομα, αγνοώντας τις γενικότερες αποφάσεις της οικονομικής πολιτικής. Αντίθετα, οι κεντρικές τράπεζες, ως ανεξάρτητες οντότητες με ρητά καθορισμένους σκοπούς, λαμβάνουν υπόψη τους τις περιρρέουσες μακροοικονομικές συνθήκες και τους στόχους της κυβερνητικής πολιτικής, επιδιώκοντας τη διατήρηση της σταθερότητας του νομίσματος, που αποτελεί αναγκαία προϋπόθεση για τη βελτιστοποίηση των οικονομικών μεγεθών.

Στην Ελλάδα, η κεντρική τράπεζα, η Τράπεζα της Ελλάδος (ΤτΕ) ακολούθησε τις διεθνείς τάσεις και προσαρμόστηκε σταδιακά στα νέα δεδομένα. Μάρτυς των αλλαγών οι αναθεωρήσεις του Καταστατικού της και οι νέες διατυπώσεις που κάθε φορά ορίζουν με σαφήνεια τους σκοπούς και τα μέσα της. Οι δύο σημαντικότερες αλλαγές που πρέπει να επισημανθούν είναι, πρώτον, η κατοχύρωση της ανεξαρτησίας της, η οποία ήταν προϋπόθεση για τη δεύτερη σημαντική μεταβολή, την ένταξη της ΤτΕ στο Ευρωσύστημα.

Η πορεία προς την ανεξαρτησία άρχισε το 1982 με την κατάργηση της Νομισματικής Επιτροπής και ολοκληρώθηκε το 1998, όταν κυρώθηκαν με νόμο οι αποφάσεις της Γενικής Συνέλευσης των μετόχων της Τράπεζας τον προηγούμενο χρόνο. Σύμφωνα με το Καταστατικό που ψηφίστηκε στη Συνέλευση αυτή: «Πρωταρχικός σκοπός της Τράπεζας της Ελλάδος είναι η διασφάλιση του γενικού επιπέδου των τιμών. Με την επιφύλαξη του πρωταρχικού σκοπού, η Τράπεζα στηρίζει την οικονομική πολιτική της Κυβέρνησης». Παρακάτω δε, στο άρθρο 55 το Καταστατικό περιγράφει τον εποπτικό ρόλο της Τράπεζας ως εξής: «Στόχος της εποπτείας είναι η σταθερότητα του πιστωτικού συστήματος και του χρηματοπιστωτικού συστήματος γενικότερα».

Η δεύτερη σημαντική αλλαγή ήταν η ένταξη της ΤτΕ στο Ευρωσύστημα, το οποίο περιλαμβάνει την Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα (ΕΚΤ) και τις εθνικές κεντρικές τράπεζες των κρατών-μελών που ανήκουν στη ζώνη του ευρώ. Στο πλαίσιο του Ευρωσυστήματος η ΤτΕ συμμετέχει στη χάραξη της ενιαίας νομισματικής πολιτικής της ζώνης του ευρώ και στην εφαρμογή της, σύμφωνα με τις κατευθυντήριες γραμμές και τις οδηγίες του Ευρωσυστήματος.

Η νέα αυτή πραγματικότητα που συνοδεύεται και από την υιοθέτηση του ενιαίου νομίσματος αναβαθμίζει ουσιαστικά το ρόλο της ΤτΕ σε σχέση με το παρελθόν. Όπως γράφει χαρακτηριστικά ο ιστορικός Μιχάλης Ψαλιδόπουλος, στην «Ιστορία της Τράπεζας της Ελλάδος» (2014): «Παλιότερα οι κυβερνήσεις της χώρας περιόριζαν την Τράπεζα σε ρόλο ‘ενός δασκάλου με εμμονές’ που προσπαθούσε να επαναφέρει έναν ‘αδιάβαστο μαθητή’ στο δρόμο της προκοπής και της μάθησης». Με την υπερψήφιση όμως της Συνθήκης του Μάαστριχτ, την υιοθέτηση του ευρώ και την ένταξη στο Ευρωσύστημα, οι κυβερνήσεις της χώρας αποδέχθηκαν την πρωτοκαθεδρία της ΤτΕ σε ζητήματα νομισματικής πολιτικής, χρηματοπιστωτικής σταθερότητας και εποπτείας του χρηματοπιστωτικού συστήματος. Αυτό έδωσε στην ΤτΕ βαθμούς ελευθερίας που δεν διέθετε στο παρελθόν.

***

Η κρίση που άρχισε το 2007-2008 ήταν μια νέα μεγάλη πρόκληση για τις κεντρικές τράπεζες σε όλο τον κόσμο. Η κρίση εκδηλώθηκε ως τραπεζική, σύντομα όμως εξελίχθηκε σε οικονομική κρίση και έθεσε σε κίνδυνο τη χρηματοπιστωτική σταθερότητα. Ειδικότερα, στη ζώνη του ευρώ, εφαρμόστηκαν προγράμματα οικονομικής στήριξης σε τέσσερα κράτη-μέλη: Ελλάδα, Πορτογαλία, Ιρλανδία και Κύπρο.

Στην Ελλάδα ειδικότερα, η κρίση δεν ξεκίνησε από το τραπεζικό σύστημα, όπως συνέβη σε άλλες χώρες. Αντίθετα, το ελληνικό τραπεζικό σύστημα υπέστη τις συνέπειες μιας μεγάλης δημοσιονομικής κρίσης, η οποία επηρέασε το σύνολο της οικονομίας και απείλησε τη χρηματοπιστωτική σταθερότητα.
Επιτρέψτε μου εδώ μια σύντομη παρέκβαση για την κρίση στην Ελλάδα. Ο δημόσιος διάλογος που κυριάρχησε στη χώρα μας, όταν αναφέρεται στην κρίση, εννοεί τις επιπτώσεις των μνημονίων. Υπονοεί δηλαδή στην ουσία ότι τα μνημόνια έφεραν την κρίση. Αυτή όμως η θέση είναι εντελώς ψευδής και συγκαλύπτει την πραγματικότητα. Η κρίση έχει όνομα: μεγάλος κίνδυνος χρεοκοπίας του ελληνικού κράτους στο τέλος της δεκαετίας του 2000, λόγω κυρίως μιας αδικαιολόγητα επεκτατικής δημοσιονομικής πολιτικής που εκτίναξε το έλλειμμα του προϋπολογισμού σε δυσθεώρητα ύψη, μέσω της μεγάλης αύξησης κρατικών δαπανών χωρίς συνακόλουθη αύξηση κρατικών εσόδων. Όσα επακολούθησαν, και τα μνημόνια, ήταν προσπάθειες να αποτραπεί η χρεοκοπία. Οι προσπάθειες αυτές είχαν ασφαλώς δυσάρεστες επιπτώσεις, οι επιπτώσεις όμως της χρεοκοπίας θα ήταν ανυπολόγιστες.

Με την παγκόσμια κρίση που άρχισε το 2007-2008, και ειδικότερα μετά τη χρεοκοπία της Lehman Brothers και με ό,τι την ακολούθησε, τα ερωτήματα που ανέκυψαν για τις κεντρικές τράπεζες σε όλο τον κόσμο αφορούσαν τόσο την αποτελεσματικότητα της νομισματικής πολιτικής, όσο και της εποπτείας του χρηματοπιστωτικού συστήματος. Στην Ευρωπαϊκή Ένωση και την ευρωζώνη μερικοί από τους σημαντικότερους προβληματισμούς ήταν:

- Είναι βιώσιμη η ενιαία νομισματική πολιτική όταν δεν υπάρχει τραπεζική ένωση;

- Πώς θα αντιμετωπιστούν οι αρνητικές αλληλεπιδράσεις κράτους-τραπεζικού συστήματος σε περίοδο κρίσης, ανεξάρτητα από το αν αυτή προήλθε από το κράτος ή από τις τράπεζες;

- Με ποιούς τρόπους θα πρέπει να στηριχθεί η αναγκαία αναδιάρθρωση του τραπεζικού συστήματος;

- Ποιός θα φέρει το βάρος στην περίπτωση χρεοκοπίας εμπορικών τραπεζών;

Και το κυριότερο:

- Πώς θα συμβάλουν οι κεντρικές τράπεζες στην αποτροπή επανάληψης παρόμοιων κρίσεων στο μέλλον;

Η πρώτη αντίδραση του Ευρωσυστήματος, τον Οκτώβριο του 2008, ανήκε στη σφαίρα της νομισματικής πολιτικής και συνίστατο στη μείωση των επιτοκίων. Η ΕΚΤ προχώρησε σε τρεις μειώσεις του επιτοκίου των πράξεων κύριας αναχρηματοδότησης το 2008 και σε τέσσερις ακόμη διαδοχικές μειώσεις έως το Μάιο του 2009, με το επιτόκιο να φτάνει τότε το 1%. Στο επίπεδο αυτό παρέμεινε μέχρι τον Απρίλιο του 2011, και ακολούθως, μετά από μία προσωρινή αύξηση, μειώθηκε περαιτέρω, φθάνοντας στο 0% το Μάρτιο του 2016. Μάλιστα, το επιτόκιο της διευκόλυνσης αποδοχής καταθέσεων βρίσκεται σήμερα σε αρνητικό επίπεδο, -0,4%. Επειδή όμως η μείωση των επιτοκίων δεν αρκούσε για να αντιμετωπιστούν οι δυσκολίες, η ΕΚΤ προσέφυγε σε μια σειρά «μη συμβατικών» μέτρων πολιτικής, για να ενισχύσει τις συνθήκες χρηματοδότησης και τη ροή των πιστώσεων προς την πραγματική οικονομία, με αποκορύφωμα τα ισχυρά μέτρα ποσοτικής χαλάρωσης που αποφασίστηκαν από το Διοικητικό Συμβούλιο της ΕΚΤ πριν λίγες ημέρες, στις 10 Μαρτίου. Παρόμοια μέτρα λαμβάνουν εδώ και καιρό οι περισσότερες κεντρικές τράπεζες του κόσμου, επιδιώκοντας να επαναφέρουν τον πληθωρισμό κοντά στο στόχο του 2%, από τα πολύ χαμηλά επίπεδα που βρίσκεται σήμερα. Διότι, ο πολύ χαμηλός πληθωρισμός, και ιδιαίτερα ο αρνητικός πληθωρισμός, αποτελεί πρόβλημα εξίσου σημαντικό με τον πολύ υψηλό πληθωρισμό, δεδομένου ότι, αφενός τροφοδοτεί την ύφεση, μέσω της αύξησης των πραγματικών επιτοκίων και του χρέους, αφετέρου εμποδίζει την ομαλή άσκηση της νομισματικής πολιτικής. Και αυτό διότι τα επιτόκια δεν είναι εύκολο να μειωθούν κάτω από ένα, ήδη αρνητικό, επίπεδο. Ακριβώς γι’ αυτό το λόγο, δηλαδή λόγω της αδυναμίας μείωσης των καθοριζομένων από τις κεντρικές τράπεζες παρεμβατικών επιτοκίων κάτω από ένα επίπεδο, που όσον αφορά την αποδοχή καταθέσεων από τις εμπορικές τράπεζες είναι ήδη αρνητικό, οι κεντρικές τράπεζες έχουν προχωρήσει και σε πρόσθετα μη συμβατικά μέτρα «ποσοτικής χαλάρωσης». Δηλαδή, παρέχουν μεγάλα ποσά ρευστότητας στις εμπορικές τράπεζες, αγοράζοντας κατευθείαν, κρατικά κυρίως αλλά και άλλα ομόλογα, όπως εταιρικά, υψηλής πιστοληπτικής διαβάθμισης.

Η κρίση ώθησε την ευρωζώνη, αλλά και γενικότερα την Ευρωπαϊκή Ένωση, να κινηθεί προς δύο κατευθύνσεις. Πρώτον, τη χρηματοδοτική στήριξη κρατών-μελών που αντιμετωπίζουν προβλήματα και δεύτερον, την υιοθέτηση πιο μακροχρόνιων στόχων για βασικές αλλαγές στους κοινοτικούς θεσμούς και την εισαγωγή νέων. Στο πλαίσιο αυτό ιδρύθηκε το προσωρινό Ευρωπαϊκό Ταμείο Χρηματοπιστωτικής Σταθερότητας (EFSF), που αργότερα αντικαταστάθηκε από τον Ευρωπαϊκό Μηχανισμό Σταθερότητας (ESM). Τέλος, το 2012 συμφωνήθηκε από τους ηγέτες των κρατών-μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης η δημιουργία της Τραπεζικής Ένωσης, η οποία αποτελεί ένα σημαντικό βήμα προς την ολοκλήρωση της Oικονομικής και Nομισματικής Ένωσης (ΟΝΕ) της Ευρώπης. Η σχετική νομοθεσία ψηφίστηκε από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο (επί της Ελληνικής Προεδρίας του Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης) το 2014.

Η Τραπεζική Ένωση, πέρα από το κοινό πλαίσιο λειτουργίας περιλαμβάνει τρείς επιπλέον άρρηκτα συνδεδεμένους πυλώνες: α) τον Ενιαίο Εποπτικό Μηχανισμό (SSM) β) τον Ενιαίο Μηχανισμό Εξυγίανσης (SRM), και γ) το Ευρωπαϊκό Σύστημα Ασφάλισης Καταθέσεων (EDIS). Οι δύο πρώτοι πυλώνες λειτουργούν ήδη, ο τρίτος είναι ακόμη υπό διαπραγμάτευση.

Είναι φανερό ότι η ολοκλήρωση της Τραπεζικής Ένωσης θα έχει πολλαπλά οφέλη. Κατ’ αρχάς θα συμβάλει στη χρηματοπιστωτική σταθερότητα και στην αποτελεσματικότερη λειτουργία των τραπεζών, επομένως και στην αποτελεσματικότερη χρηματοδότηση επιχειρήσεων και νοικοκυριών. Ένα εξίσου σημαντικό όφελος, ιδιαίτερα για την Ελλάδα, είναι ότι η πλήρης λειτουργία της Τραπεζικής Ένωσης θα σπάσει τον φαύλο κύκλο μεταξύ των προβλημάτων των τραπεζών και των δημοσιονομικών ανισορροπιών της χώρας.

Κατά τη διάρκεια της ελληνικής κρίσης, η μεγάλη πρόκληση για την Τράπεζα της Ελλάδος ήταν η διαφύλαξη της χρηματοπιστωτικής σταθερότητας. Ιδιαιτέρως στο περιβάλλον έντονης αβεβαιότητας που επικράτησε το πρώτο εξάμηνο του 2015 αυτό ήταν καταλυτικής σημασίας. Την περίοδο εκείνη η χρηματοπιστωτική σταθερότητα απειλήθηκε από την επιταχυνόμενη εκροή των τραπεζικών καταθέσεων και την αύξηση των μη εξυπηρετούμενων δανείων, σε αντίθεση με την εικόνα που είχε αρχίσει να διαμορφώνεται κατά τη διάρκεια του 2014, από τη μη αποδοχή από την ΕΚΤ των ελληνικών τίτλων ως εξασφαλίσεων στις πράξεις νομισματικής πολιτικής και, κυρίως, από τις έντονες συζητήσεις για έξοδο της χώρας από την ευρωζώνη.

Στη δύσκολη αυτή περίοδο, η ΤτΕ έπρεπε να εκτελέσει το κύριο καθήκον που τής επιβάλλουν η συμμετοχή της στο Ευρωσύστημα και το Καταστατικό της, δηλαδή να διαφυλάξει τη νομισματική σταθερότητα και να στηρίξει τη ρευστότητα του εγχώριου τραπεζικού συστήματος. Παράλληλα, έπρεπε να συμβάλει στην εξομάλυνση της κατάστασης, διαφυλάττοντας συγχρόνως την ανεξαρτησία και το κύρος της. Προς το σκοπό αυτό:

― Παρείχε έγκυρη και έγκαιρη ενημέρωση προς την κυβέρνηση και τα πολιτικά κόμματα, ενώ ευαισθητοποίησε την κοινή γνώμη με τις Εκθέσεις και τις παρεμβάσεις της.

― Διασφάλισε την αδιάλειπτη παροχή ρευστότητας στα πιστωτικά ιδρύματα, μέσω της παροχής Έκτακτης Ενίσχυσης σε Ρευστότητα (ELA), λαμβάνοντας έγκριση από το Διοικητικό Συμβούλιο της ΕΚΤ.

― Εφοδίασε τα πιστωτικά ιδρύματα με τραπεζογραμμάτια, χωρίς να σημειωθεί έλλειψη ούτε στις πιο απομακρυσμένες περιοχές της χώρας.

― Εκπόνησε στρατηγική για τα μη εξυπηρετούμενα δάνεια σε συνεργασία με την κυβέρνηση και το Ταμείο Χρηματοπιστωτικής Σταθερότητας.

― Ολοκλήρωσε τον έλεγχο ποιότητας στοιχείων ενεργητικού (AQR) των τραπεζών.

― Συνέβαλε καθοριστικά στην επιτυχή ανακεφαλαιοποίηση των ελληνικών τραπεζών, χωρίς κλυδωνισμούς για το πιστωτικό σύστημα.

― Συνεργάστηκε αποτελεσματικά με τον Ενιαίο Εποπτικό Μηχανισμό (SSM) σε πολλά επίπεδα – μεταξύ άλλων, με τη συμμετοχή υπαλλήλων της Τράπεζας της Ελλάδος σε μεικτές εποπτικές ομάδες (JSTs).

― Συνέβαλε στην ελαχιστοποίηση των επιπτώσεων των περιορισμών στην κίνηση κεφαλαίων, με αποτέλεσμα η ύφεση να είναι τελικά πολύ μικρότερη της αναμενόμενης.

― Στήριξε τις εργασίες της Επιτροπής Έγκρισης Τραπεζικών Συναλλαγών.

― Παρείχε στήριξη προς το Δημόσιο σε πολλές δραστηριότητές του, παραμένοντας πάντοτε εντός του πλαισίου της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης, που μεταξύ άλλων ρυθμίζει τις σχέσεις εθνικών κεντρικών τραπεζών και κυβερνήσεων.

Η τραπεζική αργία και η επιβολή περιορισμών στην κίνηση κεφαλαίων και στις τραπεζικές συναλλαγές συγκράτησαν τις εκροές καταθέσεων και τη φυγή κεφαλαίων στο εξωτερικό. Οι στρεβλώσεις όμως που επέφεραν στις αγορές κεφαλαίων, αγαθών και υπηρεσιών έχουν έμμεσες επιπτώσεις, που δεν μπορούν ακόμη να αποτιμηθούν με ακρίβεια. Από την άλλη πλευρά, βεβαίως, οι περιορισμοί ενθάρρυναν τη χρήση ηλεκτρονικού χρήματος. Ήδη υπάρχουν ισχυρές ενδείξεις ότι η διευρυμένη χρήση ηλεκτρονικού χρήματος έχει θετικές επιδράσεις στην ιδιωτική κατανάλωση αλλά και στα φορολογικά έσοδα λόγω της συρρίκνωσης της άτυπης οικονομίας.

Οι δράσεις αυτές της ΤτΕ, που συνέβαλαν καθοριστικά στη διατήρηση της χρηματοπιστωτικής σταθερότητας, στην παροχή ρευστότητας προς το τραπεζικό σύστημα και στην επιτυχή ανακεφαλαιοποίησή του, μέσα σε περίοδο μεγάλης αβεβαιότητας, δεν θα ήταν δυνατές εάν η ΤτΕ δεν είχε τις δυνατότητες που της παρέχει η συμμετοχή της στο ευρωσύστημα. Και το ευρωσύστημα με τη σειρά του δεν θα είχε τα μέσα για να στηρίξει τον αποφασιστικό ρόλο των εθνικών κεντρικών τραπεζών στην περίοδο της κρίσης, αν δεν είχε αναλάβει πρωτοβουλίες και δεν είχε προχωρήσει σε σοβαρές θεσμικές αλλαγές.

Ο ρόλος της μακροπροληπτικής πολιτικής

Τα προβλήματα που αντιμετώπισε ο χρηματοπιστωτικός τομέας τα τελευταία οκτώ χρόνια αύξησαν σημαντικά την ευθύνη των κεντρικών τραπεζών για την πρόληψη τέτοιων κρίσεων στο μέλλον και κατέδειξαν την ανάγκη να περιληφθεί στους σκοπούς τους η διαφύλαξη της χρηματοπιστωτικής σταθερότητας. Για τις κεντρικές τράπεζες ένα βασικό μάθημα από την κρίση ήταν ότι, στο παρελθόν, είχαν περιορίσει την οπτική τους στον έλεγχο του πληθωρισμού, δηλαδή της ανόδου των τιμών των αγαθών και των υπηρεσιών, και στη λεγόμενη μικροπροληπτική εποπτεία, δηλαδή την εποπτεία των επιμέρους χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων, που συνήθως συνίσταται στην επιβολή ενός ελάχιστου ποσοστού κεφαλαιακής απαίτησης στο σύνολο του σταθμισμένου με τον κίνδυνο ενεργητικού.

Η κρίση όμως μας δίδαξε ότι δεν αρκεί να επικεντρωνόμαστε σε αυτά, διότι έτσι παραβλέπουμε συστημικούς κινδύνους, τόσο από τη χρηματοπιστωτική δραστηριότητα όσο και στην πραγματική οικονομία. Παλαιότερα, το σκεπτικό της μικροπροληπτικής εποπτείας βασιζόταν στην ιδέα πως οι χρηματοπιστωτικές κρίσεις προκύπτουν από επιμέρους χρηματοπιστωτικά ιδρύματα. Κάποιες φορές αυτό όντως ισχύει. Αλλά πιο συχνά είναι αποτέλεσμα συστημικής αποτυχίας. Η περίπτωση της Lehman Brothers ανέδειξε μία συστημική αποτυχία του χρηματοπιστωτικού τομέα: ανάληψη υπερβολικού κινδύνου (ρίσκου) και αδύναμα επιχειρηματικά πρότυπα που υποτίθεται ότι ελαχιστοποιούσαν τον κίνδυνο για τα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα, αλλά στην ουσία τον πολλαπλασίαζαν. Επομένως, ενώ η μικροπροληπτική πολιτική είναι απαραίτητη, δεν μπορεί πάντα να αποτρέπει τις χρηματοπιστωτικές κρίσεις. Και για αυτόν ακριβώς το λόγο είναι αναγκαία και η μακροπροληπτική πολιτική (macro prudential policy). Αυτή μπορεί να οριστεί ως, η πολιτική εκείνη που αποτρέπει ταχεία αύξηση της πιστωτικής επέκτασης και μεγάλη αύξηση των τιμών των περιουσιακών στοιχείων, ειδικά των ακινήτων, που δεν δικαιολογούνται από τα θεμελιώδη οικονομικά μεγέθη.

Στο παρελθόν, οι κεντρικές τράπεζες είχαν επιτύχει να μειώσουν τον πληθωρισμό, αυτό όμως δεν απέτρεψε τραπεζικές κρίσεις, ενώ και η ανεργία παρέμεινε σε υψηλά επίπεδα δημιουργώντας, μεταξύ άλλων, κατηγορίες μη εξυπηρετούμενων δανείων, που και αυτά συμβάλλουν στη δημιουργία τραπεζικών κρίσεων. Επίσης, πολλοί υποστήριζαν παλαιότερα την άποψη ότι ο έλεγχος του πληθωρισμού που αφορά το Δείκτη Τιμών Καταναλωτή, δηλαδή τις τιμές για ένα καλάθι αγαθών και υπηρεσιών, συνεπαγόταν αυτομάτως και τον έλεγχο των τιμών των περιουσιακών στοιχείων, δηλαδή μετοχών, ομολόγων και κυρίως των ακινήτων, ενώ κάποιοι πίστευαν σε μία κάθετη καμπύλη Phillips ακόμη και στη βραχυχρόνια περίοδο, δηλαδή πίστευαν ότι ο έλεγχος του πληθωρισμού ήταν αρκετός για να υπάρχει πλήρης απασχόληση. Η εμπειρία όμως μετά το 2000 έδειξε ότι αυτές οι απόψεις δεν ήταν ορθές.

Πρώτον, διότι ο χρηματοπιστωτικός κύκλος δεν συνέπιπτε απαραιτήτως με τον οικονομικό κύκλο, αφού ο χρηματοπιστωτικός κύκλος τείνει συνήθως να έχει μεγαλύτερο πλάτος και μικρότερη συχνότητα από έναν κανονικό οικονομικό κύκλο. Για να διορθωθεί αυτό το κενό, οι κεντρικές τράπεζες υιοθετούν ήδη μέτρα μακροπροληπτικής πολιτικής που «χτίζονται» πάνω στα συνήθη μέτρα μικροπροληπτικής εποπτείας, δηλαδή στις ελάχιστες κεφαλαιακές απαιτήσεις, που είναι απαραίτητες για τη βιωσιμότητα μιας τράπεζας. Για παράδειγμα, ήδη επιβάλλονται στις εμπορικές τράπεζες επιπρόσθετα κεφαλαιακά αποθέματα ασφαλείας που συναρτώνται με τον οικονομικό κύκλο (countercyclical capital buffers), αποθέματα ασφαλείας που συναρτώνται με το μέγεθος και τη συστημική σημασία τους, ενώ ήδη έχουν υιοθετηθεί και μέτρα που αφορούν τη ρευστότητα, τα μεγάλα ανοίγματα (large exposures) και τη μόχλευσή τους (leverage). Επίσης, έχουν ήδη υιοθετηθεί σε πολλές περιπτώσεις μέτρα που αφορούν τους δανειζόμενους: στεγαστικά δάνεια που δεν μπορούν να υπερβούν ένα ορισμένο ποσοστό της αξίας της κατοικίας και δάνεια που το μέγεθος της εξυπηρέτησής τους (τοκοχρεολύσια) δεν υπερβαίνει ένα ορισμένο ποσοστό του διαθέσιμου εισοδήματος του δανειολήπτη.

Μπορεί να υποστηριχθεί ότι αν αυτά τα μέτρα μακροπροληπτικής πολιτικής είχαν εφαρμοστεί δέκα χρόνια πριν, σήμερα ίσως να μην είχαμε την κρίση στη ζώνη του ευρώ, τουλάχιστον στα κράτη-μέλη που η κρίση οφειλόταν στον τραπεζικό τομέα.

Δεύτερον, διότι ο έλεγχος του πληθωρισμού δεν είναι αρκετός για να επιτευχθεί πλήρης απασχόληση και διατηρήσιμη ανάπτυξη. Η νομισματική αλλά και η χρηματοπιστωτική σταθερότητα είναι αναγκαίες συνθήκες για διατηρήσιμη ανάπτυξη, ουδόλως όμως επαρκείς. Στις μέρες μας, η επενδυτική δραστηριότητα στην ευρωζώνη παραμένει σε επίπεδα χαμηλότερα από το 2008, κυρίως λόγω της αβεβαιότητας αλλά και της περιορισμένης τραπεζικής χρηματοδότησης. Και αυτό, παρά τις συνεχείς προσπάθειες της ΕΚΤ για την άμεση ενίσχυση του δανεισμού του τραπεζικού τομέα. Κύριο ζητούμενο σήμερα για όλες τις κεντρικές τράπεζες είναι να στρέψουν την προσοχή τους στις πολύπλοκες αλληλεπιδράσεις ανάμεσα στο χρηματοπιστωτικό σύστημα και την πραγματική οικονομία. Η χρηματοπιστωτική σταθερότητα δεν μπορεί να διατηρηθεί χωρίς ανάπτυξη. Αν αποτύχουμε στον τομέα της ανάπτυξης, θέτουμε σε κίνδυνο και τη χρηματοπιστωτική σταθερότητα. Σήμερα, η χαμηλή οικονομική ανάπτυξη θεωρείται ένας από τους κινδύνους για τη διατήρηση της χρηματοπιστωτικής σταθερότητας. Και ο συνδυασμός χαμηλής οικονομικής ανάπτυξης και υψηλού ποσοστού μη εξυπηρετούμενων δανείων αποτελεί τον μεγαλύτερο κίνδυνο για την ευρωστία του χρηματοπιστωτικού συστήματος αλλά και για την κοινωνική ευημερία, ιδιαίτερα για τον ευρωπαϊκό Νότο.

Κλειδί για την ανάπτυξη είναι οι επενδύσεις, αλλά επενδύσεις δεν γίνονται, στον βαθμό που απαιτείται, για πλήρη απασχόληση και διατηρήσιμη ανάπτυξη. Το χρηματοπιστωτικό σύστημα και η χρηματοπιστωτική σταθερότητα διαδραματίζουν σημαντικό ρόλο προκειμένου να κλείσει το χάσμα ανάμεσα στο επιθυμητό επίπεδο επενδύσεων και τη σημερινή πραγματικότητα. Αναμφίβολα, οι κεντρικές τράπεζες έχουν ευθύνη να διασφαλίσουν ότι το χρηματοπιστωτικό σύστημα συμβάλει στην ανάπτυξη. Όμως δεν μπορούν από μόνες τους να επιτύχουν και αυτόν το στόχο. Μπορούν να συμβάλουν εξασφαλίζοντας επαρκή ρευστότητα, αλλά δεν είναι σε θέση να ελέγξουν απολύτως το στόχο της πλήρους απασχόλησης και της διατηρήσιμης ανάπτυξης. Ούτε μπορούν να επιλύσουν από μόνες τους το πρόβλημα των μη εξυπηρετούμενων δανείων. Χρειάζονται τη βοήθεια της δημοσιονομικής πολιτικής από τις χώρες που διαθέτουν «δημοσιονομικό χώρο», για να ενισχυθεί η ζήτηση, καθώς και τη βοήθεια που προσφέρουν ορισμένες μεταρρυθμίσεις και πρωτοβουλίες των κυβερνήσεων, π.χ. με την υιοθέτηση κατάλληλης νομοθεσίας για την αντιμετώπιση των μη εξυπηρετούμενων δανείων. Και βέβαια είναι απαραίτητη η σύμπραξη των εμπορικών τραπεζών, οι οποίες πρέπει να υιοθετήσουν την κατάλληλη στρατηγική, για να συμβάλουν αποφασιστικά στην αντιμετώπιση αυτού του προβλήματος.

Η νομισματική και η χρηματοπιστωτική σταθερότητα, λοιπόν, είναι αναγκαίες συνθήκες για την ευημερία των πολιτών της ευρωζώνης, δεν είναι όμως επαρκείς. Προς αυτό τον τελικό στόχο η ευρωζώνη πρέπει να «χτίσει» τις μελλοντικές της πολιτικές πάνω στις προτάσεις που περιέχονται στο οραματικό κείμενο των πέντε προέδρων (Ευρωπαϊκής Επιτροπής, Ευρωπαϊκού Συμβουλίου, Ευρωομάδας, Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας, Ευρωκοινοβουλίου) το λεγόμενο “Five Presidents’ Report” (Ιούλιος 2015). Σύμφωνα με τα συμπεράσματα αυτού του κειμένου, η ΟΝΕ δεν θα ολοκληρωθεί, εκτός αν υπάρξουν μηχανισμοί που θα εξασφαλίζουν, όχι μόνο νομισματική, όχι μόνο τραπεζική, όχι μόνο οικονομική αλλά και δημοσιονομική ολοκλήρωση.

Σήμερα η νομισματική ένωση έχει επιτευχθεί, για την τραπεζική ένωση έχουν γίνει σημαντικά βήματα αλλά δεν έχει ολοκληρωθεί, η οικονομική ένωση απέχει ακόμα από τον τελικό στόχο, δηλαδή τη δημιουργία ενός πραγματικά ενιαίου, χωρίς άμεσους ή έμμεσους περιορισμούς, οικονομικού χώρου σε αγαθά, υπηρεσίες, επενδύσεις και ρυθμιστικό πλαίσιο, ενώ η δημοσιονομική ένωση είναι ακόμη στα σπάργανα. Βέβαια, η δημοσιονομική ένωση είναι το τέλος του δρόμου προς τη δημιουργία μιας ευρωζώνης ομοσπονδιακής μορφής, στην οποία θα μοιράζονται αναλογικά τόσο οι κίνδυνοι όσο και τα οφέλη, και απαιτεί δύσκολες πολιτικές αποφάσεις.

Επιτρέψτε μου στο σημείο αυτό να σας θυμίσω τις απόψεις του Keynes για το σύστημα σταθερών ισοτιμιών του Bretton Woods: πίστευε ότι σε ένα σύστημα σταθερών συναλλαγματικών ισοτιμιών πρέπει να υπάρχουν μηχανισμοί που προωθούν συμμετρική προσαρμογή, ώστε να μην υπάρχει ροπή προς ύφεση (deflationary bias). Πράγματι, μεταφέροντας αυτή την άποψη στα δικά μας ζητήματα, μία ΟΝΕ δημοσιονομικά ολοκληρωμένη θα αντιμετώπιζε το πρόβλημα της μη συμμετρικής προσαρμογής μεταξύ κέντρου και περιφέρειας στην ευρωζώνη και τη ροπή προς ύφεση που πράγματι υπάρχει σήμερα.

***

Απευθύνομαι σήμερα απ’ αυτό το βήμα σε ένα κοινό υπεύθυνων πολιτών που δεν είναι ειδικοί. Επιθυμούν όμως να ακούσουν όλες τις απόψεις και να διαμορφώσουν τη δική τους γνώμη για τα όσα συμβαίνουν τα τελευταία χρόνια στην Ευρώπη και στη χώρα μας. Ανταποκρίθηκα στην ευγενική σας πρόσκληση εκφράζοντας με αυτόν τον τρόπο τη βούληση της Τράπεζας της Ελλάδος να πυκνώσει την επικοινωνία της με την κοινωνία των πολιτών. Κεντρικές τράπεζες και επικοινωνία ίσως δεν ήταν παλιότερα πολύ συμβατές έννοιες. Μέχρι την έλευση της κρίσης, οι κεντρικές τράπεζες ακολουθούσαν ένα κλειστό πρότυπο επικοινωνίας, απευθυνόμενες σε συγκεκριμένους αποδέκτες: τις χρηματοοικονομικές αγορές, τον εξειδικευμένο τύπο, τους ειδικούς. Χρησιμοποιούσαν εξάλλου μια γλώσσα κρυπτική, δύσκολα προσπελάσιμη από το ευρύ κοινό. Όπως έχει πει ο Alan Greenspan: «Αν σας φαίνομαι εξαιρετικά σαφής θα πρέπει να μην έχετε καταλάβει τι είπα».

Ο τρόπος αυτός επικοινωνίας δεν ήταν πλέον διατηρήσιμος στη διάρκεια της κρίσης. Για τους ακόλουθους λόγους:

Πρώτον, η κρίση έφερε στο προσκήνιο ζητήματα της οικονομίας και του χρηματοπιστωτικού συστήματος, τα οποία προηγουμένως ενδιέφεραν μόνο τους ειδικούς (spreads, ρευστότητα, πιστωτικοί κίνδυνοι, ανακεφαλαιοποίηση τραπεζών κ.λπ.). Όταν τα ζητήματα αυτά έγιναν αντικείμενο τηλεοπτικών εκπομπών και δημόσιου διαλόγου, οι κεντρικές τράπεζες έπρεπε να δώσουν έμφαση στην απευθείας ενημέρωση των πολιτών, ώστε να αποφευχθούν κατά το δυνατόν ανακρίβειες και παρεξηγήσεις.

Δεύτερον, ο έντονος δημόσιος διάλογος που αναπτύχθηκε οδήγησε συχνά στην απλούστευση πολύπλοκων προβλημάτων και στη διόγκωση κάποιων στοιχείων τους, που συχνά δεν ήταν και τα σημαντικότερα. Οι κεντρικές τράπεζες, καταθέτοντας τις δικές τους τεκμηριωμένες απόψεις και επεξηγώντας όλες τις πλευρές του προβλήματος, προσπάθησαν να συμβάλουν σε έναν πιο ισορροπημένο και νηφάλιο δημόσιο διάλογο.

Τρίτον, κατά τη διάρκεια της κρίσης οι κεντρικές τράπεζες έλαβαν έκτακτα μέτρα και ανέλαβαν δραστηριότητες που δεν ασκούσαν στο παρελθόν. Για όλα αυτά δέχτηκαν και δέχονται κριτική, ενώ κατηγορήθηκαν ότι υπερβαίνουν τα όρια της αποστολής τους. Η κριτική αυτή έπρεπε να απαντηθεί.

Ο διάλογος που επικράτησε στη χώρα μας δεν ήταν νηφάλιος. Δημιούργησε ψευδαισθήσεις και, όπως ήδη ανέφερα, καλλιέργησε την ψευδή εικόνα ότι την κρίση την προκάλεσαν τα μνημόνια, ενώ την κρίση την προκάλεσε η αδικαιολόγητα επεκτατική δημοσιονομική πολιτική. Συνέβαλε έτσι στο να μην υιοθετηθεί από την κοινή γνώμη η αναγκαιότητα ριζικών μεταρρυθμίσεων, με αποτέλεσμα η Ελλάδα να είναι η μόνη από τις τέσσερις χώρες της ευρωζώνης, οι οποίες υπήχθησαν σε μνημόνια, που παραμένει ακόμη σε μνημόνιο. Οι άλλες τρεις έχουν βγει από τα μνημόνια, η Ιρλανδία μάλιστα αναπτύσσεται με ρυθμό κοντά στο 8%. Και συχνά, αυτού του είδους ο διάλογος επέτεινε την αβεβαιότητα, με αποτέλεσμα να υποχωρεί η εμπιστοσύνη της κοινωνίας απέναντι σε θεσμούς και πολιτικές. Το φαινόμενο αυτό έχει ιδιαίτερη επίπτωση στο νομισματικό τομέα, ο οποίος στηρίζεται στην κοινή πεποίθηση ότι το χρήμα μπορεί να χρησιμοποιηθεί ως μέσο ανταλλαγής, ως μέτρο και απόθεμα αξίας. Η διατήρηση αυτής της κοινής πεποίθησης είναι η μέγιστη ευθύνη των κεντρικών τραπεζών.

Συνεπής και συνεχής επικοινωνία και δράσεις στηρίζουν την εμπιστοσύνη και διευκολύνουν την αποδοχή. Αντίθετα, λάθη στην επικοινωνία ή στις πολιτικές ενισχύουν τη μεταβλητότητα στις αγορές, θέτουν σε κίνδυνο το ίδιο το νόμισμα και μαζί την αξία των καταθέσεων. Βρίσκομαι, λοιπόν, σήμερα εδώ για να ανταποκριθώ στη βασική υποχρέωση ενός κεντρικού τραπεζίτη στην εποχή της κρίσης: να λειτουργεί όχι μόνο ως εγγυητής της χρηματοπιστωτικής σταθερότητας αλλά και ως πηγή αξιόπιστης πληροφόρησης της κοινωνίας των πολιτών.

Πηγή