Σόιμπλε: Τραπεζική ένωση αλλά... σε δύο φάσεις

13/5/2013

Ο υπουργός Οικονομικών της Γερμανίας προειδοποιεί ότι μία ενιαία αρχή για την στήριξη και διάσωση χρεοκοπημένων τραπεζών είναι νομικά ανέφικτη μέχρις ότου αναθεωρηθούν οι συνθήκες της Ένωσης. Με άρθρο του στους Financial Times, ο Βόλφγκανγκ Σόιμπλε ζητά «προσέγγιση σε δύο στάδια» που θα αφήσει τη διάσωση των τραπεζών στα χέρια «ενός δικτύου» εθνικών αρχών μέχρις ότου ολοκληρωθούν οι αλλαγές.

Η διακήρυξη του κ. Σόιμπλε γίνεται λίγες εβδομάδες πριν παρουσιάσει η Ευρωπαϊκή Επιτροπή το σχέδιο για μία ενιαία αρχή εκκαθάρισης και στήριξης των τραπεζών – που θεωρείται ευρέως ο δεύτερος πυλώνας στην πολυσυζητημένη «τραπεζική ένωση» - απορρίπτοντας κατά συνέπεια την πρόταση προτού καν παρουσιαστεί.

Πριν από ένα χρόνο, οι Ευρωπαίοι ηγέτες συγκεντρώθηκαν στις Βρυξέλλες ώστε να δημιουργήσουν ένα ενιαίο εποπτικό όργανο για τις συστημικά σημαντικές τράπεζες της ένωσης. Αυτό το σπουδαίο βήμα πλησιάζει στην ολοκλήρωσή του. Αποτελεί όμως ένα μόνο στάδιο σε ένα ακόμη πιο φιλόδοξο σχέδιο: το χτίσιμο μίας τραπεζικής ένωσης για την Ευρώπη.

Η γερμανική κυβέρνηση ήταν από τους πρώτους που συζήτησαν την ιδέα ενός ευρωπαϊκού εποπτικού οργάνου ως μέσο για την καταπολέμηση των καταστροφικών συνεργιών μεταξύ των προβληματικών τραπεζών και των υπερχρεωμένων χωρών στην ευρωζώνη. Σήμερα, περισσότερο από ποτέ, βλέπω ότι μία τραπεζική ένωση που θα καλύπτει την εποπτεία, την εκκαθάριση, τα δημοσιονομικά αναχώματα και τους κανόνες για την εξασφάλιση των καταθέσεων είναι επείγουσα ανάγκη.

Τα πλεονεκτήματα της τραπεζικής ένωσης σπανίως αμφισβητούνται. Υπάρχει όμως, συζήτηση για το πώς θα σχηματιστεί η διοίκησή της και η απόδοση ευθυνών, για το τι μπορούμε να παραδώσουμε βραχυπρόθεσμα και το ποιοι θα πρέπει να είναι οι τελικοί μας στόχοι.

Κατά την τελευταία δεκαετία, τα επίπεδα δημοσίου και ιδιωτικού χρέους εκτοξεύθηκαν. Αυτό το χρέος θα πρέπει να μειωθεί. Και για να εκπληρώσουν οι τράπεζές μας το ρόλο τους ως χρηματοδότες της οικονομίας, θα πρέπει να προχωρήσουν σε απομόχλευση. Τα κράτη όμως, δεν μπορούν να κάνουν πολλά για να τις βοηθήσουν.

Το ενιαίο εποπτικό όργανο, που προγραμματίστηκε να ξεκινήσει τη λειτουργία του υπό την Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα το καλοκαίρι του 2014, θα βοηθήσει τις τράπεζες από τη συγκέντρωση υπερβολικού ρίσκου. Δεδομένου ότι θα ξεπερνά τις εθνικές αρχές, θα αυξήσει τις πιέσεις στις τράπεζες να διορθώσουν τους ισολογισμούς τους.

Εάν όμως, προχωρήσουμε σε αυτή την άσκηση γρήγορα χωρίς να βαρύνουμε τους φορολογούμενους τότε θα χρειαστούν περισσότερα από τη διακρατική εποπτεία. Θα χρειαστεί ένας μηχανισμός για την αναδιάρθρωση ή την εκκαθάριση των πιο αδύναμων τραπεζών με έναν ελεγχόμενο, προβλέψιμο και ενιαίο τρόπο ανά την Ευρώπη. Ο καλύτερος τρόπος για να σπάσει ο δεσμός μεταξύ τραπεζών και κρατών είναι να εξασφαλιστεί ότι η διάσωση των τραπεζών από τους φορολογούμενους θα είναι η εξαίρεση και όχι ο κανόνας.

Όπως έδειξε και η στήριξη της Κύπρου, χρειαζόμαστε προβλεψιμότητα για το πότε ζητείται από μετόχους και πιστωτές – και με ποια σειρά - να στηρίξουν ή να εκκαθαρίσουν μία τράπεζα. Θα ήταν παραπλανητικό να στηριχθούμε σε ad hoc προσεγγίσεις μέχρι το 2018, όπως προβλέπει το προσχέδιο της ευρωπαϊκής οδηγίας για την εκκαθάριση των τραπεζών. Χρειαζόμαστε αξιόπιστους ευρωπαϊκούς κανόνες bail in το ταχύτερο δυνατόν.

Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή σύντομα θα παρουσιάσει πρόταση για έναν μηχανισμό εκκαθάρισης. Θα την αποτιμήσουμε με ανοιχτό μυαλό. Παρόλα αυτά, ενώ οι σημερινές συνθήκες της ΕΕ παρέχουν επαρκή βάση για το νέο εποπτικό όργανο και για ένα ενιαίο μηχανισμό εκκαθάρισης, δεν αρκούν για να εδραιωθεί πέρα από κάθε αμφιβολία μία νέα και ισχυρή κεντρική αρχή εκκαθάρισης.

Δεν πρέπει να διατυπώνουμε υποσχέσεις που δεν μπορούμε να τηρήσουμε. Οι υπεραισιόδοξες εκτιμήσεις ότι το ενιαίο εποπτικό όργανο θα μπορούσε να τεθεί σε λειτουργία από τον Ιανουάριο του 2013 στοιχίζουν στην αξιοπιστία της ΕΕ.

Ενώ η εποπτεία κρατά υπό έλεγχο την ανάληψη κινδύνου, η εκκαθάριση είναι πιο παρεμβατική. Αφορά την κατανομή του κόστους που δημιουργήθηκε από την ανάληψη κινδύνου – εφόσον υπάρξει – μεταξύ των μετόχων.

Όταν μία τράπεζα βρίσκεται υπό εκκαθάριση, συνήθως χάνονται χρήματα και θέσεις εργασίας. Αυτοί που επηρεάζονται διεκδικούν αποζημιώσεις. Εάν υπάρχει μία δραστηριότητα που χρειάζεται ισχυρή νομική βάση, τότε αυτή είναι η εκκαθάριση. Αυτό ισχύει ιδιαίτερα στην ευρωπαϊκή περίπτωση. Η ΕΕ δεν έχει μέσα εξαναγκασμού για την επιβολή αποφάσεων. Οι ιστορικές της ρίζες είναι μικρές. Η δημοκρατική της νομιμότητα χρήζει βελτίωσης. Αυτό που έχει είναι οι ευθύνες και οι εξουσίες που ορίζονται από τις συνθήκες της. Εάν δεν τις πάρουμε σοβαρά, όπως προτείνουν ορισμένοι, τότε παρεμβαίνουμε στον κανόνα δικαίου.

Περιορισμένες αλλαγές στις συνθήκες δεν θα παράσχουν μόνο μία ασφαλή νομική βάση για την ευρωπαϊκή αρχή εκκαθάρισης, αλλά θα δημιουργήσουν επίσης έναν καλύτερο διαχωρισμό μεταξύ της εποπτείας και των νομισματικών δραστηριοτήτων της ΕΚΤ, επιτρέποντας σε μέλη της ΕΕ εκτός ευρωζώνης να συμμετάσχουν στο νέο καθεστώς εποπτείας με ισότιμους όρους και τέλος θα υπογραμμίζουν τη μη αναστρεψιμότητα της ολοκλήρωσης.

Η τροποποίηση των συνθηκών θα χρειαστεί χρόνο. Ευτυχώς, οι εναλλακτικές επιλογές δεν κυμαίνονται μεταξύ μίας νομικά αμφίρροπης αρχής εκκαθάρισης τώρα και της αναβολής των εργασιών για τη βελτίωση των τραπεζών.

Μία προσέγγιση δύο βημάτων θα μπορούσε ξεκινήσει με ένα μηχανισμό εκκαθάρισης που να βασίζεται σε ένα δίκτυο εθνικών αρχών από την στιγμή που θα είναι σε λειτουργία το νέο εποπτικό όργανο, θα έχει υιοθετηθεί η οδηγία για τις εκκαθαρίσεις τραπεζών και θα είναι σε θέση οι νέοι κεφαλαιακοί κανόνες της Βασιλείας ΙΙΙ.

Σε αντίθεση με ένα ενιαίο ευρωπαϊκό ταμείο εκκαθάρισης – που θα χρειαστεί πολλά χρόνια για να χρηματοδοτηθεί από τον κλάδο – το μοντέλο αυτό θα μπορεί να στηρίζεται σε εθνικά ταμεία τα οποία ήδη υπάρχουν σε πολλά κράτη-μέλη.

Ο μηχανισμός εκκαθάρισης που επικεντρώνεται στον αποτελεσματικό ευρωπαϊκό συντονισμό και στα διακρατικά ζητήματα θα επιφέρουν και άλλα πλεονεκτήματα. Εν αντιθέσει με τον εποπτικό νόμο, που πλέον είναι εν πολλοίς εναρμονισμένος, οι νόμοι που διέπουν την εκκαθάριση και αναδιάρθρωση διαφέρουν σημαντικά. Μία αποκεντρωμένη προσέγγιση ενδέχεται να αποδειχθεί καλύτερη στην ασφαλή εφαρμογή αυτών των νόμων.

Παρομοίως, οι σημαντικές διακρατικές εκκαθαρίσεις - εάν υπάρξουν – πιθανότατα θα περιλαμβάνουν δραστηριότητες εντός και εκτός ευρωζώνης, ενισχύοντας τα επιχειρήματα για συντονισμένη προσέγγιση.

Κατά συνέπεια, μία τραπεζική ένωση αυτού του τύπου μπορεί να γίνει χωρίς αναθεώρηση συνθηκών, περιλαμβάνοντας ένα ενιαίο εποπτικό όργανο, εναρμονισμένους κανόνες κεφαλαιακής επάρκειας, εξασφαλίσεις εκκαθάρισης και καταθέσεων, ένα μηχανισμό εκκαθάρισης που θα βασίζεται στην αποτελεσματική συνεργασία μεταξύ των εθνικών αρχών, τα αποτελεσματικά δημοσιονομικά αναχώματα και θα περιλαμβάνει επίσης τον Ευρωπαϊκό Μηχανισμό Σταθερότητας ως έσχατη λύση.

Θα είναι ένας μηχανισμός που θα στηρίζεται από ξύλο και όχι από ατσάλι. Όμως, θα εξυπηρετεί τον στόχο του και θα κερδίζει χρόνο για τη δημιουργία της νομικής βάσης ώστε να επιτευχθεί ο μακροπρόθεσμος στόχος: μία αληθινή ευρωπαϊκή και διακρατική τραπεζική ένωση, με ισχυρή κεντρική αρχή που ενδεχομένως να καλύπτει τη συνολική ενιαία αγορά.

Πηγή